执行集体土地使用权的理论基础及实务困境｜国信评论

其后，一审法院执行局向C社区居民委员会发函征询意见，C社区居民委员会复函表示涉案土地权属存在争议，所有权和使用权均应属C社区居民委员会所有，被执行人B公司骗取土地证件但未办理用地使用手续，其对涉案土地不享有合法使用权，并明确不同意执行涉案集体土地使用权。C社区居民委员会就此提出执行异议。

1．C社区居民委员会就涉案执行标的是否享有足以排除强制执行的民事权益；

2．人民法院执行涉案标的是否需要与国土资源部门取得一致意见？

一审法院执行局认为，饶平县国土资源局意见是“集体土地征收应经集体经济组织同意”，而C社区居民委员会对涉案土地的拍卖提出异议，坚决不同意，因此，可以视为法院与饶平县国土资源局就涉案土地拍卖未取得一致意见，由此中止涉案土地的执行。

饶平A公司不服，提起执行异议之诉。一审法院认为，涉案土地的使用权已登记在被执行人B公司名下，申报材料中亦有C社区居民委员会加盖公章，同意申报，因此，涉案土地使用权属于被执行人B公司，C社区居民委员会并不享有足以排除申请人申请执行的权利。而对于饶平县国土资源局的复函，一审法院则认为，饶平县国土资源局表达的是拍卖集体土地使用权应当走的流程，而非不同意拍卖或没有达成一致意见，涉案土地使用权权属清晰，处置该土地使用权不以C社区居民委员会的同意为前提。综上，一审法院判决准许执行涉案土地使用权。

C社区居民委员会不服，提起上诉，并提交饶平县自然资源局（原饶平县国土资源局）再次出具的函件，函件中明确：

就此，二审法院认为，涉案土地所有权仍属C社区居民委员会所有，一审判决认为C社区居民委员会不享有足以排除申请人申请执行的权利，存在错误。而二审期间饶平县自然资源局提交的函件明确表态反对执行涉案集体土地使用权，由此可见，一审法院与国土资源部门未能达成一致意见，应中止对涉案集体土地的执行。

饶平A公司申请再审，经广东省高级法院审查，驳回其再审申请。

根据《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十四条之规定¹，法院应就C社区居民委员会提起本案执行异议的主体适格性予以审查。本案中，C社区居民委员会是涉案执行标的所有权人，具备足以排除执行的权利，具体理由如下：

1．C社区居民委员会系涉案标的的权利人。

涉案土地属于集体土地，即使该地块的使用权登记在被执行人名下，但该宗集体土地所有权仍属C社区居民委员会所有，根据《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十五条第（一）项之规定²，应认定C社区居民委员会系涉案标的的权利人。

2．C社区居民委员会的权利足以排除执行。

（1）C社区居民委员会认为涉案土地的使用权仍归属于C社区居民委员会，即涉案地块的权属存在争议，根据《土地管理法》第十四条之规定³，C社区居民委员会有权向人民政府、法院请求处理，且在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。因此，在C社区居民委员会与饶平A公司就涉案土地使用权的权属争议解决前，法院不得执行涉案土地。

（2）根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十四条“……但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费”之规定，集体土地使用权的强制执行，将涉及该集体土地被征收为国有土地的问题，即涉案地块的所有权可能发生变动，与村集体及村民存在根本的利益关系，因此，C社区居民委员会作为涉案执行标的所有权人，依法享有足以排除饶平A公司申请执行的权利。

执行集体土地使用权的法律依据主要为《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十四条“人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理，但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费”的规定。显然，人民法院执行涉案集体土地使用权的前提条件是与国土资源部门取得一致意见。

笔者检索发现，司法实践中执行集体土地使用权的案例并不多见，但大多数案例观点仍体现执行集体土地使用权过程中的谨慎态度，即如若国土资源管理部门不同意执行集体土地使用权的，人民法院将暂缓处置该土地使用权，如：

而取得国土资源管理部门肯定意见的，集体土地使用权的司法执行可得以进一步推进，如：

从上述案例不难看出，集体土地司法执行的前提是取得国土资源管理部门同意处置的意见。而国土资源管理部门反对执行集体土地使用权的原因主要在于两点：一是集体土地的流转、执行缺乏具体的法律制度和配套制度的支撑，如（2017）最高法执监145号案件中北京市国土资源局的复函所述的，“主要是考虑到集体土地流转尚没有明确法律法规和政策，对于法院处理集体土地后的有关手续也没有相关规定”，因此建议暂缓处置集体土地使用权；二是集体土地“集体”属性的特殊性，其处置与否取决于集体土地所有人的态度，如本案中，依据《土地管理法》第五十九条⁴、六十三条⁵等规定，饶平县自然资源局认为，集体建设用地仅用于村镇办企业、村公共公益设施用地和村民宅基地，处置集体土地资产应经村民会议或村民代表会议三分之二以上人员同意，故其在听取C社区居民委员会及其居民的反对意见后，明确回函表示不同意执行。

《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十四条为集体土地使用权的“可执行性”提供了法律依据和理论基础。

回归到本案，笔者认为，饶平县自然资源局已明确反对处置涉案集体土地使用权，人民法院执行涉案集体土地使用权已然缺乏合法依据。在案件处理上，笔者根据现有法律法规并结合类案判决，充分向法院阐述涉案集体土地使用权暂不具备可执行性的理由和实务处理现状，最终，法院确认中止涉案集体土地使用权的执行程序。

（一）从集体土地所有权人角度而言，集体土地涉及集体组织及群众利益，其处置应依法依程序进行，杜绝集体土地违法违规流转乱象；如若存在土地权属争议，应及时向人民政府、法院请求确权，在发现集体土地被采取司法强制措施时，应及时提出执行异议并与国土资源管理部门取得充分沟通。

（二）从申请执行人角度来说，集体土地使用权的执行虽具有理论上的可能性，但实务中存在缺乏依据指引及受限于集体土地所有权人处置意见的执行困境，难以顺利推进。但申请执行人可参考最高院（2017）最高法执监145号案件的处理思路，请求法院先行处置地上建筑物（若有）。

（三）集体土地及其流转的法律法规和配套制度的不完备，导致实务中土地处置的矛盾和难点问题长期未得到妥善解决，从立法层面而言，集体土地相关法律法规的健全完善及政策制度的衔接落地任重而道远。