城市更新中的公私利益平衡与正当程序｜国信评论

（一）关于城市更新公共利益的法律规定

从以上规定可以看出城市更新普遍性的目的有：一是改进城市规划，补充基本功能，城市的发展进步增加了城市的构成要素，如休闲公园、社区门诊、超市、菜市场等功能场所不断补全优化，将新增加要素合理规划到现有建筑中，成为了城市更新的一大任务，再规划成为城市更新的一大重点；二是建筑物的提升和改进，诸如：水电气暖基本配套、监控电梯设备的增加等，通过补全、提升建筑物设施设备，使其满足当前居民的生活需求，让生活更加便利；三是传承社区、街巷等历史文化，保护好历史街区等文化内涵，塑造社区、街巷等专有文化符号；四是扩充城市治理参与行为主体，发挥好政府、市场、社会组织等各方资源，平衡各方利益，协调更多主体参与到城市更新中，共同提高城市更新效果。

（二）城市更新过程中各主体利益

城市更新作为对存量土地再利用的一种途径，是城市社会经济发展到一定阶段的必然现象，其核心是对现状复杂的权属进行整合后再开发，实现“利益的再平衡”。当今城市更新开发建设过程中涉及政府、规划编制、规划主管部门、投资商、开发商、建设单位、城市居民等多种利益主体。虽然各利益方关系错综复杂，但从本质利害关系角度出发，则可以将各利益主体划分为代表城市公共利益的地方政府、代表商业利益的开发商、代表城市更新地块主体的城市居民。¹

社会公共利益一般是指关系全体社会成员或者社会不特定多数人的利益。具体到城市更新项目中，这种公共利益既包括改造区域内居民的居住体验提升（“危房集中、基础设施落后；保持历史文化遗产和传统风貌”），亦应包括改造为全市人民带来的环境改善、产业升级、交通便利等利益，当然，核心原则是征收对应的建设活动应符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的“规划要求”。

地方政府作为公共利益代表，是决策者、监督者和协调者，期望通过其行政权力的行使及法定规划的优化，获取实现城乡差距缩窄、城市品质及竞争力提升的用地保障和资金支持；开发商代表市场力量，是投资者及具体再开发工作的实施者，希望通过投入市场资金，以远低于传统“招拍挂”模式的门槛标准获得土地开发权，在更新前后地租差异中牟取利润最大化；村集体 （村民） 是最直接的利益相关者，主动或被动地参与更新，由于其收入主要依赖集体分红及所持住房的租赁²，普遍追求通过所持资产换取有利于自身利益最大化的拆补安置标准或资金补偿，以及未来可持续获取收益的保障。理想情况下的城市改造是平衡三方主体利益诉求的多方共赢结果：地方政府推动城乡融合、促进城市可持续发展，开发商获得利润回报，村集体 （村民） 获得厘清权属、解决历史遗留问题、实现资产升值的机会，乃至长远发展的可能。

（一）相关案例

综上，法院在审理有关公共利益的房屋征收案件中，有关被征收人认为征收决定不符合公共利益的案例频发。就法院审理的结果，如不存在明显违法的情形下，一般根据是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划图、局部图以及城市总体规划图、局部图等判断是否符合公共利益。即便认定不符合公共利益，法院基于现实情况，如撤销征收决定，将引发大量新的纠纷，并给社会资源、公共利益造成新的重大损害，一般仅确认违法而不会撤销决定。

（二）问题分析

城市规划建设本身属于一项公共性政策，也是地方政府行政命令推行的一种重要手段，但需要注意的是，政府部门在充分满足公共利益的前提下，不能完全忽视其他利益主体的诉求。我国当前城市治理体制下，政府部门具有自治权，政府部门通过城市规划行政手段实现公共利益，但过程中也需要对其他利益主体进行充分考虑。从中国特色社会主义经济体制角度出发，城市更新需要充分满足各方利益主体的发展和生存需求，城市开发过程中也不可避免地产生各方利益主体的竞争。不同利益主体掌握着土地、劳动力、资金、技术等各种经济和社会资源，因此在城市更新中不同利益主体所处的地位也具有差异，各利益主体所掌握资源和资源投入比例与其利益得失存在紧密关联。

在城市规划实施过程中，社会各界对公共利益产生了许多误解，主要是两方面原因造成。一是对法律理解的偏差。

单从上述文字容易使人理解为“城市规划、旧城改造改建”等同于“公共利益”。实际上，从城市土地经济上看，城市某些区位地段具有巨大的商业价值，城市改造改建本身具有巨大的商机。而在实践中，这些商业价值主要并非城市政府获得，比如在城市中心的房地产开发项目，虽然符合城市规划，但其开发的利润归开发者所有，这明显不符合公共利益的范畴。当然由于项目建成后确实改善了城市环境，城市经济也有所发展，符合城市经济发展战略。从长远看确有公共利益的成分，所以这些项目往往被标上“公共利益”的标签。

但若从项目产权和经营利润上分析，这类项目是属于市场竞争的产物，而非公共利益项目。由此存在第二方面的原因，即经营性项目建设直接带有公益性质，而造成对公共利益的误解。比如一些旧城改造项目，经营性房地产开发项目，附带建设一个市政广场或一片公共绿地。所以，如果开发商投资建设公共设施，产业归政府拥有的应属于公共利益项目，而经营性部分属于市场行为；而如果开发商兴建的公共设施产权仍属于其本人，其出发点仍是为了谋求最大的经济利益，则整个项目不具备“公共利益”的属性。³

（一）完善城市更新法律法规制度体系，健全更新改造程序。

城市更新的本质就是对利益相关者利益的重构过程，如果没有专门性的法律法规制度，针对更新中拆迀补偿、拆迀程序以及政府公权力使用范围等的规定，就难以缓解利益相关者冲突，城市更新也就难以顺利开展。虽然在上海、深圳与广州等城市更新实施较为成熟的地区，逐步制定了地方性的规章制度，如深圳市制定了《城市更新办法》《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》等，但在国家层面的立法还未形成。故而，需要制定全国性、专门性的城市更新法律法规制度。

（二）不断丰富城市更新中公共利益实现手段，提高社会和市场的参与度。

政府的行政手段和市场手段相结合，调动政府、市场、公众的三方积极性，实现多元主体参与。政策的构建不是难点，难点在于在多重手段的运用过程中，利益的重新协调，要求政府能够适当让利于社会，让更新实施单位自主平衡产权主体的相关权益和产权主体与投资主体的利益关系。构建顺畅的沟通交流制度，以便于利益相关者之间的充分了解，提升相互之间的合作程度，缓解相互之间的冲突。建立沟通交流平台的交流路径、协商对话的交流方式、书面约束力的交流结果来实现利益相关者的有效沟通交流。

（三）制度设计上增设开发商义务政策，减少开发商利益与公共利益之间的博弈，保障公共配套的规范落实。⁴

从配建内容、配建比例、土地移交率、容积率转移/奖励等作出规定。如要求开发商在城市更新中配建一定比例的保障性用房，而且对于容积率奖励/转移都有相关规定，其中上海以公共要素清单的方式保障公共利益的落实，广州和深圳均划定了土地移交率的下限。

（四）确立全方位监督管理体系。

确立城市更新项目全生命周期管理制度，由管理部门共享信息、协同监管。在社会媒体高度发达的新时代下，需要借助相关社会媒体的正面引导与积极监督作用，对城市更新中利益相关者的关系进行协调，防范冲突。以及政府相关部门应当为ＮＧＯｓ（非政府组织）的运行提供更为宽松的条件，让ＮＧＯｓ（非政府组织）逐步承担起社会事务治理的重任，提升其治理能力，这在一定程度上也可以缓解政府部门的社会事务治理压力。尤其是在城市更新这类与社会民生密切相关的事务中，完善以ＮＧＯｓ（非政府组织）为核心的社会公众参与制度有助于缓解利益相关者冲突，实现利益相关者合作共赢的目标。

（五）坚持绿色低碳原则，防止城市更新中的大拆大建。

根据住房和城乡建设部的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，实施城市更新行动要顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力。

进入21世纪以来，随着城市更新逐步推进，城市品质、城市文化、城市创新成为城市发展的主流，展现出城市责任的共担和城市价值的回归。另外，城市更新是物质性空间和社会性空间的综合更新，总会面临复杂、多样的物质环境和社会状态，并非是一成不变的。

与此同时，市民对生态、空间、文化等软环境的诉求也不断提高对城市基础设施的需求，并且需求的品质逐渐从最基本的公共基础设施提升为对文化、娱乐等多元化和多样化的软要素公共服务配套。因此，市民对于公共利益的诉求更加强烈，在此情况下，各主体之间的矛盾将会更加凸显。未来城市更新的发展依然是一个挑战。