农村集体土地“三权分置”下的诉讼大数据报告及典型案例分析｜国信评论

本次检索获取了2021年7月26日前共381篇裁判文书。

从上方的年份分布可以看到2015年至今涉及农村土地“三权分置”案例数量的变化趋势。

2015年国务院出台了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，2019年1月1日全国人民代表大会常务委员会出台了《关于修改<中华人民共和国农村土地承包法>的决定》，对我国农村土地的地权制度进行了重大重构，确立了集体土地所有权、土地承包权、土地经营权的“三权分置”的新体系。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

从表格中显示，在“三权分置”下，从2015年开始诉讼案件数量呈现逐年递增的状态。2021年的数量虽然有下降的趋势，但至今为止也已经公布了21起案件的判决。可以看出，实行了“三权分置”后，社会上大量涌现出关于土地承包经营权合同、土地租赁合同、物权保护、土地确权、征收补偿等民事纠纷和行政纠纷案件。

从地域分布来看，当前案例主要集中在河南省、河北省、湖北省，分别占比14.70%、11.29%、9.45%。其中河南省的案件量最多，达到56件。（注：此处显示该条件下案例数量排名前五的省份。）河南省是我国的农业大省，人均耕地多，农民的收入来源以农业生产为主，因而特别重视土地经营，容易因土地问题引发矛盾或纠纷。而非农产业发达、人均耕地少或土地产出较低的省份，一般的土地问题不足以引发明显的纠纷，因此发生率相对低一些。此外，从数据上看，土地纠纷不具有群体性，但在少数农户中具有一定的集中性和反复性，地区之间纠纷的集中程度存在差异。

从上面的案由分类情况可以看到，最主要的案由是民事，有326件，占一半以上，其次是行政，国家赔偿。

民事案件中，物权纠纷包括了用益物权纠纷（68件）、物权保护纠纷（49件）、所有权纠纷（4件）、占有保护纠纷（1件）；合同纠纷包括了农村土地承包合同纠纷（85件）、租赁合同纠纷（40份）、确认合同效力纠纷（32件）、房屋买卖合同纠纷（9件）、房屋拆迁安置补偿合同纠纷（6件）。

从上面的程序分类统计可以看到案件审理程序分布状况。一审案件有182件，二审案件有178件，再审案件有15件，执行案件有3件。

从数据上看，土地纠纷中承包经营纠纷居多。农村土地纠纷主要涉及三种类型：因土地承包经营变动引起的纠纷、土地流转过程中发生的纠纷以及因征收或占用农民承包地引起的纠纷。

地权不稳定是发生纠纷的重要诱因，需加快权证发放。土地确权虽然并未直接引发大量严重的纠纷问题，但也应注意，确权过程中的量地阶段是较易引发纠纷的环节。在涉及到旧村改造、城市更新环节，土地租赁合同纠纷、房屋买卖合同纠纷、房屋拆迁补偿安置合同纠纷案件数量也很多。相关数据真实反映了旧村改造项目的实际情况。在旧村改造项目中，项目实施主体首要解决的问题就是拆迁房屋的权属问题。非集体经济组织成员以房屋买卖合同为形式买卖宅基地房屋，实际上涉及借名买房、合资建房等。由此产生的纠纷，人民法院首先会对买卖合同及买卖行为效力做审查。

同时，承包关系不稳定的问题也是纠纷的重要因素。因此，需要在稳定承包经营权基础上，加快耕地权证发放工作，明晰农民的土地权利。

一方面，我们要加速确权发证工作，另一方面要强化农民的合同意识。另外要建立多元渠道化解农村土地纠纷。同时，随着农村土地承包经营纠纷利益格局日趋复杂、难度日趋加大。因此，建议构建一种以调解为核心、以其他纠纷解决机制为依托的多形式、多层次、多渠道相互衔接补充、相互协同互动的多元化农村土地承包经营纠纷解决机制。

案号：（2019）鄂10民终1188号

宅基地使用权未流出本集体经济组织外，宅基地上房屋买卖合同有效。

农村房屋经两次买卖后,买受人已经取得了集体经济组织成员身份，宅基地使用权没有流出本集体经济组织外，事后行为补正了合同效力，法律强制性规定所保护的法益未受侵害，合同可认定有效。

原告高某甲系荆州市荆州区郢城镇太晖村一组居民，第三人万某某系荆州市荆州区川店镇丫子桥村六组居民，双方系表兄妹关系，1996年5月16日，原告高某甲与第三人万某某签订房屋买卖协议，约定原告高某甲将位于太晖八组一栋两间平房卖给第三人万某某，所卖房屋的土地证号为143008161，面积62.32平方米，出让价格为15000元，签订协议后支付给原告高某甲10000元，留下5000元过户后支付。此后，第三人万某某支付原告高某甲购房款10000元，房屋未办理过户手续。被告胡某某与第三人万某某原系夫妻关系，双方于1999年3月22日在荆州市荆州区人民政府办理协议离婚手续，协议约定第三人万某某所得房屋二间，彩电一台，家具一套，现金伍仟元整。2006年10月28日，被告胡某某经中介人高某乙与被告张某甲签订购房协议书，约定被告张某甲向被告胡某某购房屋一栋，总面积陆拾肆平方米，经双方协商无异议购房金额8500元，土地证过户由被告张某甲自理。协议签订后，被告张某甲支付购房款8500元给被告胡某某。现房屋已被拆迁。原告诉至法院请求确认被告胡某某与被告张某甲双方达成的《购房协议书》无效。

湖北省荆州市荆州区人民法院于2018年12月25日作出（2018）鄂1003民初1124号民事判决：驳回高某甲的全部诉讼请求。

高某甲不服原审判决，提起上诉。湖北省荆州市中级人民法院于2019年11月9日作出（2019）鄂10民终1188号民事判决：驳回上诉，维持原判。

高某甲与万某某于1996年5月16日签订房屋买卖协议，将涉案房屋处分给了万某某，该买卖协议虽未经太晖村村委会审批，但该协议系双方真实意思表示，合同签订后双方依约履行了各自的合同义务，且该房屋已交付第三人万某某居住使用。从1996年5月16日至原告向本院提起诉讼主张权利，房屋买卖行为已过二十余年，期间高某甲从未向万某某主张过任何权利。故此，应认定原告高某甲与第三人万某某在履行该房屋买卖协议过程中系自愿的、真实的、连贯的。虽然万某某不是太晖村村民，不属于太晖村集体经济组织成员，其购买诉争房屋的行为本应认定为无效，但之后其将诉争房屋又出卖给了具有房屋所在地集体经济组织成员资格的张某甲，意味着该宅基地使用权又复原至法律法规许可的范围内，即第一手的房屋买卖行为非法性已经被消除。故综合两次房屋买卖协议，不存在违反法律法规的强制性规定，案涉协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。胡某某在处分该房屋时虽然不是该房屋的所有权人，但在胡某某无权处分涉案房屋的十多年时间里，高某甲居住在涉案房屋旁，其一直未主张权利，应视为对胡某某无权处分行为的默认，故张某甲取得的涉案房屋亦并不违反法律法规的相关规定。现案涉房屋已经被拆除，从尊重历史、照顾现实以及保护交易安全角度出发，胡某某与张某甲就涉案房屋的买卖关系应为合法有效。在房屋售出十多年后，在房屋面临拆迁补偿的情况下，高某甲又以转让农村房屋违反法律规定为由，要求确认买卖合同无效，其行为亦与民法倡导的诚实信用原则相悖。因此，对于原告要求确认合同无效的诉讼请求不予支持。

依据《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条的规定，即使胡某某在缔约时无权出卖该房屋，《购房协议书》并非无效合同。张某甲在签订该协议其户籍又迁入荆州市荆州区郢城镇太晖村，已具备该农村集体经济组织成员资格，其取得案涉宅基地使用权不违反法律法规的强制性规定，案涉《购房协议书》合法有效。

目前农村房屋登记制度尚不完善，农村房屋买卖合同以口头约定居多，在面临土地房屋增值、房屋拆迁等情况时，引起的利益纠纷不断凸现，加之农村房屋的买卖必然涉及到宅基地使用权的流转，对于农村房屋买卖合同的效力认定分歧颇多。集体经济组织成员将房屋出卖给内部成员，或出卖给非集体经济组织成员，或多次买卖后流转至本集体经济组织成员手中以及最后买受人已经取得了集体经济组织成员身份，合同效力分别该如何认定？

案号：（2019）苏1281民初1244号

流转土地呈现整体性特征的，承包人的流转自主权受限制保护。

受让人流转多位承包人的土地承包经营权，为方便耕种、提高土地效能，对流转土地进行合理改造，使流转土地呈现整体性特征。单个承包人要求行使流转主体的流转自主权，应根据其承包地块所处整体流转土地的方位、面积等情形，考虑对已具备整体功能的流转土地生产能力的影响大小，综合认定是否支持承包方的流转自主权，对承包人的流转自主权采取限制保护。

2015年底，刘某乙与刘某甲之子刘某丙协商合伙流转其他村民的土地用于种植。后刘某甲之子刘某丙退伙，刘某乙一人流转了村民共计约100亩土地，其中包含刘某甲的土地4.8亩。2018年底，刘某甲拒绝接受刘某乙给付的土地流转金，认为刘某乙改变流转土地用途，将土地开挖成蟹塘。故诉至法院，要求判决：1.解除流转协议；2.被告将流转土地恢复原状。

我国农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。本案中原、被告虽未签订书面的土地流转合同，但原、被告之间已经形成事实的土地流转关系。原告已收取被告前三年的土地流转租金，包括原告在内的100余亩土地已形成成片的蟹塘，原告的土地在蟹塘中间，无法单独划出。最初被告与其他村民签订的书面土地流转协议中约定的土地流转用途为种植，实际被告用于种植及养殖。2018年11月，被告与其他数十户村民均重新签订了土地流转合同，用途为种、养殖。被告未改变土地的农业用途，约定的土地流转租金与周边流转土地用于养殖的土地流转租金数额基本一致。成片蟹塘涉及数十户村民，现仅原告一户起诉要求解除土地流转协议，返还土地，无事实和法律依据。经本院释明，原告不同意变更诉讼请求，原告的诉请，不应予以支持。

案号：（2019）粤01民终9048、9049、9050号

注重财产的实质归属，而不单纯地取决于公示外观；保障实际使用人的合法投资利益。

在宅基地使用权纠纷中，司法裁判应避免仅以权属证书和物权保护为导向的审理惯性，而应以事实为基础，区分不同情形下所产生的权利分野，在物权凭证记载的权利人与真实权利归属不一致时，认定实际权利人和名义权利人之间的关系应注重财产的实质归属和证据分析，必要时进行实地勘察，而不单纯地取决于公示外观。同时，本案注重在宅基地使用权社会保障功能和经济价值利用两方面实现司法平衡，保障实际使用人的合法投资利益,维护乡村投资安全。

原告杨某某、刘某某（二人系夫妻关系，以下称杨某某夫妇）诉称：名下的房屋共有4栋，李某某当时也有建房，双方各自领取了宅基地证。2018年6月前，杨某某和李某某雇佣蓝某某管理11栋房屋和收取租金，蓝某某将收取的租金扣除其工资后交给杨某某，杨某某扣除属其所有的4栋房屋的租金后，将剩余部分交给李某某；2018年6月后，蓝某某和李某某未经杨某某夫妇同意，将涉案房屋交给了A公司处理；从6月份至今，杨某某夫妇没有收到租金。因此，杨某某夫妇要求A公司返还原物、排除妨碍、搬离涉案房屋并赔偿房屋占有使用费，由李某某承担连带责任。

法院生效裁判认为：本案争议的标的指向的是宅基地使用权的归属，而非宅基地的所有权。本案案由应为用益物权纠纷中的宅基地使用权纠纷，而非物权保护纠纷。争议的焦点是杨某某夫妇是否是涉案宅基地的实际使用人，是否有权主张涉案宅基地上盖房屋相应的占有、使用和收益的权利。出现物权凭证记载的权利人与真实权利归属不一致的情况，应根据当事人的实际出资以及房屋的实际占有、使用等情况进行综合判断，应注重财产的实质归属，而不单纯地取决于公示外观。涉案《村镇宅基地使用证》虽登记使用人为杨某某夫妇，但并未对宅基地的具体坐落予以明确。而经过现场勘查、并审核了双方提交的证据后，二审法院认为李诚所述符合情理，且证据更为充分全面，李诚所提供的证据以及现场勘验的结果已形成完整的证据链足以证明其为获得涉案地块的使用权支付了相应的对价，并且是涉案地块上盖11栋房屋的实际出资人和收益人。李诚与康瑞公司签订租赁合同，将上述11栋房屋出租给康瑞公司使用系其对自身权利的处分，并没有侵害他人的合法权利。杨某某夫妇虽为涉案《村镇宅基地使用证》上载明的使用人，但在李诚提出异议的情况下，无法提供充分的证据对李诚提供的证据予以驳斥和否定，应当承担举证不能的不利后果，故二审法院改判驳回杨某某、刘某玲关于三案的诉请。一审法院对案由、争议焦点定性有误，在经过勘验已经查明杨某某夫妇所主张的房屋界址不明、其要求返还原物排除妨碍的请求无法得到支持的情况下，依然判令康瑞公司向杨某某夫妇支付房屋占有使用费没有事实和法律基础。

宅基地的登记使用人和实际使用人并不必然相同，由此产生的权利纠纷亦越来越多，但切忌产生路径依赖，一味依靠登记事项来作出认定，而应坚持具体问题具体分析，必要时要采取新的思路的解决问题，存在历史遗留问题时还应注重现场勘验和证据对比。例如，本系列案单纯看权利公示外观确实可以确定杨某某夫妇对涉案宅基地的使用权，但对杨某某夫妇与A公司、李某某的证据两相比较，可以明显看出杨某某夫妇的主张缺乏证据支持，李某某的陈述却符合情理且证据更为充分全面，能与现场勘验结果形成完整的证据链证明其为获得涉案地块的使用权支付了相应的对价，是涉案地块上盖11栋房屋的实际出资人和收益人。其次，涉案地块上盖房屋界址不明的问题，未经现场勘验根本无从确定。

宅基地具有极强的政策性，法律制度又具有一定滞后性，相关案件的审理不能完全脱离政策导向，孤立地适用法律。

“通过梳理2016年各地区关于宅基地用益物权实现的做法发现，各案例村都能够积极开展房屋出租、房屋出售、商铺出租、农房抵押、宅基地指标交易、宅基地私下流转等六种方式实现宅基地的用益物权。”[6]为探索和改革现行宅基地法律制度，2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农民资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。[7]2019年中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》提出研究起草宅基地使用条例。同时，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出乡村经济振兴也离不开市场，要使市场在资源配置中起决定作用。

可以看到，我国宅基地制度改革趋向是逐渐清晰的渐进式赋权，将持续强化宅基地用益物权。一则城镇化和现代化进程中，土地商品属性日益强化，现有用地指标无法满足城市化需求，从经济学角度而言，现有城乡土地制度也无法实现土地资源的优化配置；二则农村居民具有实现宅基地财产性权利的强烈愿望，宅基地使用权在其社会保障功能基础上，被长期抑制宅基地使用权的经济功能呼之欲出。为避免市场浪潮冲击的不利影响，政策性赋权于民，可适度放活宅基地使用权，确保权利行使规范、风险可控，化解宅基地使用权社会保障功能和经济价值利用之间的冲突。